JEEJAR

 
 Juridisch Administratief Recht

                                                                                                                                                               

 

 

 

 

 

 

 

                                               09 October 2015

 


 

 

De Almelo Aanpak

Rapportage

interactieonderzoek bestuurscultuur 

Publiek Domein
Tilburgse school voor Politiek en Bestuur (UvT)
 21 augustus 2009 
Drs. H. Gossink
Dr. M. Boogers
M. Dijk

 1          Aanleiding voor dit onderzoek

 De gemeente heeft gevraagd om een quick scan tijdens de diagnose- en ontwerpfase van het verbeterplan ‘Bestuurscultuur, communicatie en Integriteit’. Aanleiding voor dit onderzoek is de negatieve publiciteit rond de gemeente die invloed lijkt te hebben op het functioneren van de gemeente. Voor het uitvoeren van dit onderzoek heeft de gemeenteraad zich – op voorstel van het college – uitgesproken in december 2008. Daarbij is de algemene probleemstelling “Welke ontwikkel- en verbeterplannen zijn nodig om de ervaren bestuursstijl met de gewenste bestuursstijl in overeenstemming te brengen?” In de diagnose- en ontwerpfase onderscheidt u daarbij twee hoofdvragen:

1.      Welke bestuurs- en managementstijlen zijn te onderscheiden of te typeren en welke bestuurs- en managementstijlen worden in Almelo waargenomen?

2.      Welke bestuurs- en managementstijlen zijn gewenst?

 Leeswijzer

In de komende paragraaf gaan wij in op het begrip bestuurscultuur, wij kijken naar de veranderbaarheid van cultuur (2.2) en komen tot de vraagstelling (2.3) die leidend is geweest in dit onderzoek.

In paragraaf 3 gaan wij dieper in op de aanpak van dit onderzoek. We schetsen de kenmerken van interactieonderzoek (3.1) en lichten het stakeholdersonderzoek (3.2) en de gesprekken met focusgroepen (3.3) nader toe. Ten slotte gaan wij kort in op een specifiek deel van het interactieonderzoek, de zogenaamde beeldenstorm, vormgegeven door de stadsdeelcoördinatoren (3.4).

Paragraaf 4 gaat in op de bestuurscultuur van Almelo. Deze cultuur is geen vastomlijnd gegeven (4.1), bovendien is zij volop in ontwikkeling (4.2). Besturen met de menselijke maat is een krachtig en kwetsbaar kenmerk van de bestuurscultuur in Almelo (4.3). Tegelijkertijd is de bestuurcultuur van Almelo te omschrijven als informeel en persoonsgebonden (4.4). In Almelo worden confrontaties vaak gemeden, hierdoor komt een cultuur van aanspreken niet van de grond (4.5). Tot slot is de bestuurscultuur van Almelo te kenschetsen als het ‘Rotterdam van het oosten’: vooral doen (4.6).

Onderzoek roept altijd reacties op. Bij interactieonderzoek is dit kenmerkend voor de aanpak. In paragraaf 5 gaan wij dieper in op de reacties die wij hebben gekregen op onze bevindingen. Daarbij kijken wij naar reacties van bewoners (5.1) en analyseren wij achtereenvolgens bevreemding en ontkenning (5.2), aarzeling en weging (5.3) en herkenning en bevestiging (5.4).

Paragraaf 6 ten slotte bevat onze aanbevelingen aan de gemeente Almelo. Allereerst gaan wij in op vier centrale opgaven voor de dragers van de gemeente gezamenlijk (6.1). Vervolgens adresseren wij deze opgaven door aanbevelingen te doen aan raad (6.2), college (6.3) en ambtelijke organisatie (6.4).

 2          Lokale bestuurscultuur

 2.1              Bestuurscultuur ontleed

 Het begrip bestuurscultuur wordt meestal omschreven als een door bestuurders en betrokken partijen gedeelde manier van denken en doen. Daarbij kunnen verschillende gelaagde uitingen van bestuurscultuur onderscheiden worden[1]:

-          bestuurstradities: de ‘culturele genen’ van een stad, sterk gekleurd door gegroeide gebruiken en historische ervaringen;

-          bestuurs- en managementstijlen: manieren om zaken aan te pakken, beïnvloed door opvattingen over wat normaal en gebruikelijk is en

-          bestuurlijke routines: concrete methoden om werk te verrichten, gekleurd door mensen, instrumenten en objecten.

 

Die gedeelde manier van denken en doen kan betrekking hebben op verschillende aspecten van het gemeentebestuur. Gelet op de uitdagingen waarvoor de gemeente Almelo zich gesteld ziet, richten wij ons vooral op de relatie tussen het gemeentebestuur en de plaatselijke samenleving. Het begrip bestuurscultuur gaat dan over het geheel van normen, waarden, routines en rolopvattingen die van invloed zijn op het verkeer tussen de lokale overheid en de plaatselijke samenleving.

 2.2       Cultuurverandering

 Wie zich verdiept in pogingen om strategische verbeteringen in organisaties te realiseren, zakt de moed al snel in de schoenen. Maar liefst 70 procent van alle verbeterpogingen hebben niet het gewenste resultaat. Slechts 30 procent blijkt een (gedeeltelijk) succes te zijn[2]. Een belangrijke verklaring voor dit lage slagingspercentage is dat het ontwerp en de aanpak van de verbeterstrategie veelal gescheiden zijn. Het vastlopen van een verbeterstrategie bij veel organisatieveranderingsprocessen volgens de ontwerpaanpak heeft verschillende oorzaken, omdat betrokken partijen (waaronder management, medewerkers en bestuur):

 

 Om die reden stellen wij voor om de diagnose- en ontwerpfase te beschouwen als een eerste gezamenlijke stap in de ontwikkeling van een gewenste bestuurscultuur. Dit is mogelijk door de diagnose en ontwerpfase door middel van interactieonderzoek vorm te geven. Door tussentijds gegevens terug te koppelen aan de betrokkenen, wordt hen een spiegel voorgehouden. De interacties en reacties die dit oproept, dienen als basis voor een strategie voor het vernieuwen van de bestuurscultuur.

2.3       Vraagstelling

 Het onderzoek beoogt de volgende vragen te beantwoorden: 

1)       Hoe kan de Almelose bestuurscultuur worden gekenschetst?

a.       Zijn er in dit opzicht verschillen tussen de onderscheiden geledingen van het gemeentebestuur (raad, college, ambtelijk apparaat)?

b.       Wat zijn de opvattingen en oordelen hierover van de verschillende geledingen van het gemeentebestuur?

c.        Wat zijn de opvattingen en oordelen hierover van de plaatselijke samenleving?

2)       Welke bestuurscultuur wordt gewenst?

a.       Wat zijn de opvattingen en oordelen hierover van de verschillende geledingen van het gemeentebestuur?

b.       Wat zijn de opvattingen en oordelen hierover van de plaatselijke samenleving?

3)       Welke veranderingen doen zich voor in de bestuurscultuur volgens diverse betrokkenen (raad, college, ambtelijk apparaat, maatschappelijke partners)?

a.       Wat zijn de belangrijkste achtergronden van die verandering?

b.       Welke reacties roepen deze veranderingen op?

c.        Hoe kunnen de veranderingen worden beoordeeld in het licht van de gewenste bestuurscultuur (zie 2).

4)       Welke strategie voor de verandering van de bestuurscultuur biedt het meeste perspectief?

a.       Welke bestaande ontwikkelingen sluiten het beste aan bij de gewenste bestuurscultuur en hoe kunnen die ontwikkelingen worden bevorderd?

b.       Uit welke elementen moet een veranderstrategie (gericht op de gewenste bestuurscultuur) nog meer bestaan?

c.        Welke rol kunnen raad, college, ambtelijk apparaat en maatschappelijke partners spelen bij het realiseren van die veranderstrategie?

 3          Aanpak van het onderzoek

 3.1       Benadering: interactie-onderzoek

 Onze aanpak kan worden getypeerd als een ‘interactieonderzoek’. Dit is een type onderzoek waarbij onderzoek, procesbegeleiding en advisering hand in hand gaan. De onderzoekers nemen hierbij geen afstandelijke positie in, maar gaan nadrukkelijk verbindingen aan met hetgeen zij onderzoeken. Door de betrokkenen deelgenoot te maken van de activiteiten die de onderzoekers verrichten, leren degenen die onderzocht worden met een andere bril naar hun eigen werkelijkheid te kijken, hetgeen hun zelfreflectief vermogen bevordert. De leerervaringen zijn hierbij direct en tweezijdig: terwijl de onderzoekers leren van de onderzochte raadsleden, wethouders, ambtenaren en externe stakeholders, kunnen zij op hun beurt leren van het onderzoek en van de onderzoekers. Het voordeel hiervan is dat dit meer concrete en levensechte resultaten oplevert dan bij onderzoek waarin de onderzoeksbevindingen achteraf worden gepresenteerd. Het tweede voordeel van dit type onderzoek is dat met het onderzoek al een eerste aanzet wordt gegeven aan een veranderingsproces. Publiek Domein en de Universiteit van Tilburg hebben gezamenlijk ervaring opgedaan met dit type onderzoek in het kader van het Stedennetwerk wijkgericht Werken en Bestuurlijke innovatie[3].

 3.2       Stakeholdersonderzoek onder strategische partners van de gemeente

 Het eerste element van het onderzoek van buiten naar binnen is een stakeholdersonderzoek onder strategische partners van de gemeente. De lijst van gesprekspartners is in overleg met de gemeente Almelo vastgesteld. We hebben gesproken met ondernemers, vertegenwoordigers van uitvoerende instellingen, georganiseerde wijkbewoners en andere samenwerkingspartners. Een lijst van respondenten is in de bijlage toegevoegd. Het gezamenlijk vaststellen van de lijst heeft een functie in het interactieonderzoek: het gaat om die partners waarvan de opdrachtgever meent dat de feedback die zij geven op de bestuurscultuur van de gemeente van belang is. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het gaat om een quick scan. De bereidheid om in gesprek te gaan was hoog. Slechts één respondent heeft op voorhand aangegeven binnen de beschikbare termijn geen tijd voor dit onderzoek te kunnen maken. De overige gesprekspartners zijn allen bevraagd, waarbij twee interviews telefonisch hebben plaatsgevonden en de overige gesprekken face to face zijn afgenomen.

Gesprekspartners hebben met ons eigen ervaringen met de gemeente besproken. Daarbij hebben wij zowel gekeken naar hun eigen rol in die ervaring als naar het aandeel van de gemeente. Vanuit deze eigen ervaringen hebben wij een aantal elementen besproken: de ontwikkeling waarin de gemeente Almelo op dit moment staat, de uitdagingen en kansen voor de nabije toekomst en de gewenste richting van de verdere ontwikkeling van de gemeente. Tijdens de gesprekken zijn verschillende geledingen van de gemeente aan bod gekomen: de ambtelijke organisatie, het college en de gemeenteraad. De gesprekken waren te typeren als open, kritisch en meedenkend. De gesprekken waren niet gericht op het verkrijgen van een waardeoordeel over de bestuurscultuur van de gemeente Almelo. De uitkomst van deze gesprekken is, in lijn met het interactieonderzoek, te beschouwen als doorleefde feedback van betrokken buitenstaanders.

 3.3       Intern onderzoek door middel van focusgroepen

 Het stakeholdersonderzoek heeft input gegeven aan gesprekken met verschillende geledingen die samen de bestuurscultuur van Almelo tot stand brengen; de focusgroepen. Ook hier was de aanpak activerend: de eigen bereidheid om de bestuurscultuur te verbeteren is in beeld gebracht.  

·         De eerste focusgroep die wij hebben bevraagd was de ambtelijke top. Welke gewoonten en patronen herkennen zij in de organisatie? Wat herkennen zij in de feedback die zij ontvangen van de strategische partners? Welke ambitie en inzet hebben zij bij het verbeteren van de bestuurscultuur van de gemeente Almelo?;

·         De tweede focusgroep is het bestuur (college). Wat vinden zij van hun eigen gewoonten? Hoe kijken zij naar de samenwerking met elkaar en naar de ontmoetingen met de ambtelijke organisatie, met de raad en met maatschappelijke partners?;

·         De derde focusgroep is de politiek (raad). Hoe kijken zij naar de ontmoetingen met elkaar, met het bestuur en met de stad? Wat herkennen zij in de feedback die zij ontvangen uit de gesprekken met de strategische partners. Ook met hen spreken wij over hun gewoonten en ontmoetingen met elkaar, met bestuur, politiek en maatschappij. Ook de wisselwerking tussen politiek en maatschappij en tussen politiek en bestuur heeft invloed op de bestuurscultuur van de gehele organisatie.

 Kenmerkend voor de gesprekken met de focusgroepen is dat wij niet uitgaan van een vooropgezette vragenlijst, maar zoveel mogelijk op een open en onderzoekende wijze het gesprek aangaan. De gesprekken worden zo geleid dat de verschillende deelnemers zelf kunnen aangeven wat voor hen relevant is in de bestuurscultuur van Almelo. De deelnemers aan de gesprekken hebben daarmee zelf verantwoordelijkheid voor wat er aan de orde komt. Deze verantwoordelijkheid is congruent met de rol die deze groepen zelf hebben in de verdere ontwikkeling van de cultuur.

 3.4       Videoregistratie van beeldvorming Almelo 

Een derde element van ons onderzoek is een verkenning door sleutelfiguren uit de organisatie zelf van het beeld dat mensen buiten de gemeente van politiek, bestuur en organisatie hebben. Het aanvankelijke plan was om stadsdeelcoördinatoren met een camera op pad te laten gaan en zo gesprekken vast te leggen met bewoners en ondernemers in Almelo. De resultaten van deze gesprekken – de videoregistratie van de interviews – zouden aan een dwarsdoorsnede van de gemeentelijke organisatie worden gepresenteerd en met hen worden besproken. Op die manier zou een ‘beeldenstorm’ tot stand moeten komen. Welke beelden worden herkend, welke ontkend? Welke betekenis heeft de beeldvorming voor de gewenste ontwikkeling van Almelo? Een verslag van deze gesprekken zou onderdeel uitmaken van deze rapportage. Tussen eind juni en begin juli 2009 zijn door stadsdeelcoördinatoren – na een korte instructie door een videoproducent – met een camera straatinterviews afgenomen. Omdat het moeilijk bleek om Almeloërs bereid te vinden om voor de camera hun mening te laten geven over het stadsbestuur en de opnames hierdoor meer tijd kostten dan was voorzien, hebben later ook medewerkers van het videoproductiebedrijf opnamen gemaakt. Uiteindelijk is het niet gelukt om voor de beoogde oplevering van het rapport een ‘beeldenstorm-bijeenkomst’ te plannen. Daar waar de videoreportage enkele belangrijke inzichten biedt in de bestuurscultuur, zal dat worden gemeld. De dvd met de videoreportage is als bijlage aan dit rapport toegevoegd.

 4          Kenschetsen van de huidige bestuurscultuur

 4.1              ‘De’ bestuurscultuur bestaat niet 

Een gemeentelijke organisatie is veelkoppig en verenigt diverse praktijken. De gemeente is handhaver, dienstverlener, beleidsmaker, bestuur, lokale democratie en uitvoerder ineen. Deze diversiteit maakt bestuurscultuur een lastig grijpbaar begrip. Wie uitspraken doet over ‘de’ gemeente doet aan de diversiteit van de gemeente Almelo geen recht. Bovendien is de bestuurscultuur van de gemeente in ontwikkeling. Toch is een zinvol gesprek over de bestuurscultuur van de gemeente Almelo mogelijk. Dat kan door allereerst de beelden die zijn ontstaan zo precies mogelijk te adresseren: over wie hebben we het, over welke bestuurspraktijk en wat was de context? Vervolgens kan worden nagegaan welke patronen er te onderkennen zijn in de uitspraken over bestuurspraktijken. Tot slot kunnen de beelden van de bestuurscultuur worden getoetst aan de reacties die zij oproepen bij de verschillende dragers van de bestuurscultuur. Soms zegt bij deze toetsing een hevige ontkenning meer dan een aarzelende bevestiging: het maakt duidelijk welk zelfbeeld men van zichzelf heeft en geeft daarmee een goed inzicht in de bijdrage die men levert aan de (gewenste) bestuurscultuur.  

4.2       Bestuurscultuur in beweging 

De bestuurscultuur van Almelo is geen statisch gegeven, maar is in ontwikkeling. Een aantal van die ontwikkelingen zijn al enige tijd geleden ingezet; andere ontwikkelingen houden verband met de gebeurtenissen rond de gijzeling op het stadhuis van juni 2008.  

 Voor onderzoek naar bestuurscultuur is het van groot belang een onderscheid te maken tussen vaste patronen in de bestuursstijlen en - routines enerzijds, en de vernieuwingen ervan anderzijds. In de eerste plaats omdat cultuurveranderingen de bestaande rolpatronen en rolverwachtingen danig opschudden en soms heftige reacties veroorzaken. Deze kunnen gemakkelijk worden geïnterpreteerd als opvattingen en oordelen over de bestaande bestuurscultuur, maar zijn in feite een reactie op de onzekerheid en verwarring die cultuurveranderingen met zich meebrengen. Een voorbeeld hiervan is de volgende uitspraak van een gemeenteambtenaar.

 Respondent: Ondanks de sterke informele contacten is er sprake van een onthutsend gebrek aan vertrouwen in elkaar.

 Wat zich hier laat aanzien als een element van de bestaande bestuurscultuur (gebrek aan onderling vertrouwen), blijkt uiteindelijk een reactie op de verzakelijking van de Almelose bestuursstijl: wat eerst in goed vertrouwen onderling werd geregeld, wordt nu formeel in afspraken en overeenkomsten vastgelegd, hetgeen de hierboven geciteerde respondent opvat als een motie van wantrouwen.

Een goed zicht op veranderingen in de bestuurscultuur is in de tweede plaats van belang, omdat beelden over oude cultuurelementen nog lang kunnen na-ijlen. In onze gesprekken bleek dat oordelen over de bestuurscultuur soms gebaseerd zijn op ervaringen met praktijken die inmiddels tot het verleden behoren. Ook dat hebben we verdisconteerd in ons onderzoek naar de gemeentelijke bestuurscultuur.

 4.3       Besturen met de menselijke maat: kracht en kwetsbaarheid

Almelo valt op door een informele en toegankelijke bestuurscultuur. In alle gesprekken is dit in verschillende bewoordingen naar voren gebracht. Wethouders, ambtenaren en de raad zijn gemakkelijk benaderbaar voor burgers, organisaties, instellingen en bedrijven. De contacten zijn meestal erg plezierig. Ook binnen de organisatie is er sprake van korte lijnen en goede informele contacten. Men weet elkaar als het nodig is snel te vinden. De oordelen en opvattingen over deze informele bestuurscultuur zijn over het algemeen erg dubbelzinnig. Aan de ene kant wordt gewezen op de kracht ervan: de sfeer van ‘kennen en gekend worden’ en de laagdrempeligheid van het gemeentebestuur worden door nagenoeg iedereen geroemd. Dit ‘besturen met een menselijke maat’ dient volgens alle betrokkenen daarom behouden te blijven. Aan de andere kant wordt ook gewezen op de schaduwzijden en kwetsbaarheden van diezelfde informele bestuurscultuur. Voor de versterking van de bestuurscultuur is het daarom de uitdaging om de kwetsbaarheden en knelpunten aan te pakken zonder het ‘besturen met de menselijke maat’ aan te tasten.

 4.4       Informele en persoonsgebonden bestuurscultuur: tussen dorp en stad 

De bestuurscultuur van Almelo wordt soms omschreven als ‘dorps’. Vooral als de schaduwzijden van de informele bestuurscultuur aan de orde worden gesteld. Deze schaduwzijden hebben betrekking op de relatieve geslotenheid van het gemeentebestuur, de sterke persoonsgebondenheid ervan, de omgang met conflicten en tegenstellingen en ,tot slot, de rolverdeling binnen het gemeentebestuur. 

Respondent: Je moet wel weten hoe de hazen lopen, en dat is voor iedereen niet altijd duidelijk.

Respondent: Mensen die al jarenlang van het kastje naar de muur worden gestuurd als ze iets willen aankaarten bij het gemeentebestuur, worden ineens heel snel geholpen als ik me er als raadslid mee bemoei. 

Het stadsbestuur (individuele wethouders én ambtenaren) hebben met sommige instellingen en bedrijven betere informele contacten dan met anderen. Dit geeft voeding aan beelden van ‘vriendjespolitiek’ en ‘ouwe jongens-krentenbrood’. Concluderend kan worden gesteld dat de toegankelijkheid en laagdrempeligheid van het stadsbestuur ook een bepaalde geslotenheid met zich meebrengt. Deze paradox is een belangrijke bron van kritiek op de Almelose bestuurscultuur.  

Respondent: Als je eenmaal hebt toegezegd dat de bijeenkomst besloten is, dan ben je daaraan gebonden. Als de wethouder vervolgens iets vertelt dat jij liever met je achterban zou bespreken, zit je wel mooi aan die vertrouwelijkheid vast.

Respondent: Mij werd gevraagd om de informatie voor mij te houden en nog niet verder te vertellen. Twee dagen later stond het in de Tubantia. Ik vraag mij dan af waarom ik het geheim moest houden. 

Respondent: Het zijn eigenlijk die ene wethouder en zijn ambtenaar die de stad besturen.  

Dit beeld heeft vooral te maken met het gegeven dat besluiten niet altijd goed verantwoord worden. Omdat wethouders sterk persoonlijk betrokken zijn bij het realiseren van projecten, is er minder aandacht voor beleidsuitgangspunten en afwegingen waarop ieder van hen zich baseert. De persoonsgebondenheid van het bestuur maakt tot slot ook kwetsbaar: als zij of andere sleutelpersonen wegvallen, zouden er volgens externe partners grote problemen kunnen gaan ontstaan.  

 4.5       Confrontaties: tussen aanspreken en conflicten mijden 

De werking van de genoemde elementen van de Almelose bestuurscultuur wordt het best duidelijk als wordt ingegaan op de relaties en confrontaties tussen de verschillende geledingen van het stadsbestuur enerzijds en tussen het stadsbestuur en de samenleving anderzijds.  

Respondent: Het gemeentebestuur is erg benaderbaar en bereikbaar, maar soms ook onbetrouwbaar.  

Afspraken worden op basis van onderling vertrouwen gemaakt, er wordt nauwelijks iets op schrift gesteld. Van afspraken met bedrijven en instellingen bestaan vaak geen dossiers. De informele cultuur brengt verder met zich mee dat formele overleggen worden veronachtzaamd. Overleggen met maatschappelijke partners hebben vaak geen duidelijke agenda en er worden ook niet altijd notulen verstuurd. Ook de Brede Advies Commissies (BAC’s) kampen met deze problemen: door de late toezending van stukken heeft men daar het gevoel te worden gebruikt ter legitimatie van het beleid. Ondanks de informele contacten met externe partners komen strategische partnerschaprelaties en vitale coalities maar moeilijk (of misschien zelfs helemaal niet) tot stand. Bij maatschappelijke partners bestaat een grote bereidheid om zich in te zetten voor (en/of te investeren in) de ontwikkeling van de gemeente, maar hier wordt niet optimaal gebruik van gemaakt. Partners worden vaak nogal zakelijk aangesproken op hun ‘eigen verantwoordelijkheid’; maatschappelijke opgaven worden weinig als gezamenlijke verantwoordelijkheid gezien. Het is óf de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur (en dan moeten partners zich maar naar het gemeentelijke beleid voegen), óf een verantwoordelijkheid van de partners (en dan hoeven ze van het stadsbestuur weinig te verwachten). Als maatschappelijke organisaties of instellingen zelf met een plan of idee komen, wordt dat vaak met argwaan bekeken. Het stadsbestuur van Almelo kent een sterk ‘not invented here’ syndroom. Voorbeelden zijn het burgerinitiatief armoede-effectrapportage, het parkeermeter-plan van Horeca Nederland en het koopavond-parkeerplan van de binnenstadsondernemers. In plaats van samenwerking te zoeken, wordt dan het conflict aangegaan. Neveneffect van deze soms erg afstandelijke verhouding met maatschappelijke partners, is dat zij niet de neiging hebben zich als steunzenders of ambassadeurs van de Almelose zaak te gedragen. Tot slot blijkt Almelo soms wat slordig met externe contacten. In meerdere gesprekken horen we voorbeelden van instanties die na een schriftelijke vraag of verzoek wél een ontvangstbevestiging krijgen, maar hierna niets meer horen.  

Respondent: als je iets zegt wat de wethouder niet goed uitkomt, krijg je wel eens te horen: ‘Werk je voor of tegen ons?’.

Respondent: bestuurders zijn lastig adviseerbaar. 

Ook de soms heftige en persoonlijke reacties van wethouders op hen onwelgevallige beleidsadviezen maken beleidsmedewerkers kopschuw. De professionele expertise van ambtenaren wordt hierdoor onvoldoende benut. 

Respondent: Politieke partijen stellen vragen, krijgen geen antwoord en gaan daarmee akkoord. Aan de raad heb je dus niets.

Tijdens de focusgroep college: Zo eens in de maand krijg je als college op je donder van de raad. Daar is niets mis mee. Dat houd je scherp.

Tijdens focusgroep raad: Als het college toezeggingen niet nakomt? Tja, dan laten we het er vaak maar bij. Misschien zijn we dan toch te aardig. 

Geconfronteerd met de kritiek over het gebrek aan tegenmacht vanuit de raad kregen wij tijdens de focusgesprekken met de gemeenteraad tal van reacties. Sommigen betwijfelden onze onderzoeksmethoden, anderen legden de verantwoordelijkheid bij het college of bij de coalitiepartijen. Het organiseren van een stevige positie, noodzakelijk om een gezonde cultuur van aanspreken te realiseren, dreef tijdens deze gesprekken uit beeld en dat baart zorgen. Want dat betekent dat met het signaleren van dit probleem de oplossing nog niet binnen handbereik is. Dit duidt erop dat het zelfbewustzijn van de gemeenteraad zwak is. De gemeenteraad neemt zichzelf onvoldoende serieus en wordt daardoor onvoldoende serieus genomen. Zo wordt onder meer gewezen op de toonzetting van de ambtelijke antwoorden op schriftelijke vragen van raadsleden, die soms van weinig respect voor de raad getuigen. Een ander punt van kritiek is het gemeentelijke uitnodigingenbeleid: bij feestelijke bijeenkomsten waar het stadsbestuur maatschappelijke partners ontmoet (zoals het jaarlijkse haringfestijn) wordt de gemeenteraad steevast niet uitgenodigd. Op zichzelf is het misschien niet belangrijk, maar de symbolische betekenis ervan is volgens veel raadsleden groot.  

Een belangrijk aspect van de bestuurscultuur is omgang met afspraken en de manier waarop de dragers van de cultuur met elkaar omgaan als zij constateren dat zaken niet goed lopen. In dat verband wordt ook wel gesproken van het ‘zelfreinigend vermogen’ van een organisatie. Waar het lukt om elkaar op een goede manier aan te spreken ontstaan gesprekken die de kwaliteit van de interne en externe relaties ten goede komen en die de geloofwaardigheid van de organisatie als geheel bevorderen. Waar dit aanspreken uitblijft, of niet effectief plaatsvindt, ontstaat een andere dynamiek. De geloofwaardigheid erodeert, onderling vertrouwen neemt af en de drempel om ongewenste situaties aan de kaak te stellen wordt hoger. Elkaar effectief aanspreken wordt hierdoor in Almelo verdrongen door ‘mopperen over’.  

4.6       Handen uit de mouwen: de Almelo aanpak 

Almelo wordt wel eens het ‘Rotterdam van het oosten’ genoemd. Het is ‘geen woorden maar daden’ en ‘niet denken maar doen’. De drang om dingen mogelijk te maken is groot. En dankzij goede informele contacten komt er vaak veel van de grond. Wensen van bedrijven worden vaak welwillend tegemoet getreden, waarbij zoveel mogelijk maatwerk wordt betracht.  

Respondent: We meten niet met twee maten, we meten wel met twintig maten.

Deze doe-cultuur heeft volgens velen ook een keerzijde. Het is eerst doen en dan pas denken. In de dadendrang om zaken te bereiken wordt soms voorbijgegaan aan formele vereisten en maatschappelijke en politieke gevoeligheden. Een voorbeeld dat in dat kader vaak is aangehaald is het besluit van een wethouder om de Magna Porta-toren in overleg met de projectontwikkelaar een aantal verdiepingen hoger te bouwen dan vooraf was afgesproken, omdat hij en zijn ambtenaar dat mooier vonden. Vooruitlopend op een definitieve bouwvergunning werd alvast mondeling toestemming voor de uitbreiding gegeven. “Zo doen we dat in Almelo,” was zijn triomfantelijke commentaar op deze gang van zaken, hetgeen veel kritiek opleverde in de samenleving en de gemeenteraad. Een andere keerzijde van deze doe-cultuur, is dat de gedachten achter alle dadendrang soms naar de achtergrond verdwijnen. Hierdoor ontstaat de indruk dat het gemeentelijke beleid ad hoc is en duidelijke richting mist. Dat geldt niet alleen voor vergunningverlening en handhaving, zoals het onlangs gepresenteerde KPMG-onderzoek uitwijst, maar ook voor andere onderdelen van het gemeentelijke beleid. Het ‘plan achter het plan’ is onzichtbaar of ontbreekt. Externe partners weten hierdoor vaak niet waar ze aan toe zijn. Waarom een verzoek van een instelling, organisatie of bedrijf de ene keer wel wordt gehonoreerd en de andere keer niet, is niet altijd even duidelijk. Besluiten en de afwegingen die daarbij worden gemaakt, worden niet helder uiteengezet. Zoals eerder in een ander verband is opgemerkt, ontstaat hierdoor bij sommigen het gevoel dat willekeur heerst of dat er een dubbele agenda wordt gehanteerd. Ook intern blijkt dit gebrek aan richting te worden ervaren. Daarbij wordt gewezen op de grote afstand die in Almelo bestaat tussen plannen en concrete projecten. Er liggen mooie plannen en de gemeente doet heel veel, maar hoe dromen en daden op elkaar aansluiten (als ze dat doen) is onduidelijk.  

Focusgroep ambtelijk apparaat: We doen heel veel, maar er gebeurt weinig.  

In de drang om het imago van de stad op te vijzelen is er meer aandacht voor het ontwikkelen van ambitieuze plannen dan voor de uitvoering ervan. Er is weinig scherpte op de voortgang en kwaliteit van de uitvoering, de mate waarin plannen worden gerealiseerd wordt nauwelijks gemonitord. De gemeenteraad ziet hier nauwelijks op toe. De plannen mobiliseren veel enthousiasme in de stad, maar dat kan snel omslaan in kritiek op het gemeentebestuur als de hooggespannen verwachtingen niet worden waargemaakt.  

Respondent: Iedereen in de stad staat achter het masterplan, maar als de weg ernaartoe niet duidelijk is ebt al het enthousiasme snel weg.  

Ook in de straatinterviews wordt dit door Almeloërs naar voren gebracht: men is erg enthousiast over het masterplan om de binnenstad aan te pakken, maar heeft niet veel vertrouwen in het vermogen van het gemeentebestuur om die plannen te realiseren. 

5          Reacties op eerste uitkomsten en een strategie voor het vervolg 

5.1              Eerste reacties 

Onderdeel van dit onderzoek is het vormgeven van interactie aan de hand van de resultaten van het onderzoek. Wij hebben dit tijdens dit onderzoek gedaan door middel van focusgesprekken met drie dragers van de bestuurscultuur van Almelo:

In deze paragraaf staan wij stil bij de typen reacties die de voorlopige resultaten hebben losgemaakt. Daarbij gaan wij allereerst in op de publieke reactie die ontstond naar aanleiding van onze presentatie voor de gemeenteraad. In de Tubantia verscheen een artikel met de strekking dat de gemeente Almelo met verschillende maten meet. Op de internetpagina van Tubantia kwam een stroom van reacties op gang, waarin de bestuurscultuur van de gemeente fel werd bekritiseerd. De reacties bevestigden de voorlopige conclusies van ons onderzoek. Ze deden echter net iets meer dan dat. De reacties vergrootten de conclusies uit; maakten er als het ware een karikatuur van. Zij gingen daarbij voorbij aan het feit dat het initiatief om de bestuurscultuur van de gemeente Almelo tegen het licht te houden van diezelfde raad en college afkomstig is. Zo bezien wordt de moed van de gemeente Almelo om zich kwetsbaar op te stellen en feedback of kritiek te organiseren niet bepaald beloond. De gemeente heeft diverse onderzoeken in gang gezet. Naast bestuurscultuur betreft dit de onderwerpen: vergunningverlening, integriteit en communicatie. Deze inzet kan leiden tot een loutering van de bestuurscultuur op het moment dat de gemeente erin slaagt om nu door te zetten. Om die reden is het van belang om de dominante reacties op de uitkomsten tegen het licht te houden. Wij onderscheiden drie typen reacties: 

  1. Ontkenning en bevreemding;
  2. Aarzeling en weging;
  3. Herkenning en bevestiging.

5.2       Ontkenning en bevreemding 

Dit type reacties hebben wij vooral op twee conclusies van ons onderzoek gekregen: omgang met kritiek en de vermeende onzichtbaarheid van de raad. Het eerste thema is centraal voor de gewenste beweging in de bestuurscultuur van Almelo en ontkenning maakt het lastig om die beweging er in te houden. Het tweede thema is een bijproduct van de mate waarin de raad erin slaagt om haar rol te nemen als volwaardige tegenmacht van het college. Het risico is hier dat wij als onderzoekers deze ontkenning definiëren als weerstand en vervolgens nogmaals proberen om beide dragers van de bestuurscultuur te overtuigen van onze bevindingen. Zo’n strategie blijkt zelden succesvol. Wat helpt dan wel? In de eerste plaats is het besef van belang dat de verschillende respondenten hebben gesproken vanuit hun ervaringen en hun perspectief. Bevreemding ontstaat daar waar het niet lukt om van daaruit een gedeelde ervaring te destilleren. In de tweede plaats duiden de reacties op een fundamenteel ander zelfbeeld van politiek en bestuur. Zij kunnen de feedback van de partners niet plaatsen binnen dit zelfbeeld. Wanneer dit het geval is, ligt een rechtstreeks gesprek tussen strategische partners, politici en bestuurders voor de hand om beelden uit te wisselen en een vernieuwde gedeelde basis voor samenwerking te creëren.  

5.3       Aarzeling en weging 

Een aantal keer is de vraag gesteld naar de vergelijking tussen Almelo en andere steden. ‘Zijn de vragen over bestuurscultuur waar Almelo mee worstelt uniek?’ ‘Hoe erg is het nu echt?’ ‘Hebben wij niet te maken met onveranderlijke kenmerken van diverse gemeenten in het land?’ ‘Wat zeggen jullie bevindingen nu als wij niet weten hoe deze zich verhouden tot vergelijkbare steden?’

Deze vragen zijn verleidelijk voor onderzoekers, zij leiden immers tot verbreding van de oorspronkelijke opdracht. Ze zijn tegelijkertijd riskant voor de beweging die Almelo nu aan het maken is. De gemeente heeft immers feedback gevraagd van een groep strategische partners, partijen die voor de ontwikkeling van Almelo van groot belang zijn. Het signaal dat uitgaat van het ter discussie stellen van deze feedback is ongewenst in het licht van de gewenste beweging in de bestuurscultuur. Voor een gemeente die aangeeft de menselijke maat te willen hanteren, werkt het contraproductief wanneer zij het functioneren van andere steden als maat gaat nemen voor haar bestuurscultuur.

Dat wil niet zeggen dat het niet vruchtbaar kan zijn voor Almelo om haar licht op te steken bij andere gemeenten, zolang de vraag hoe zwaar zij de feedback van strategische partners moet opvatten maar niet leidend is. Almelo heeft deze vergelijking niet nodig om de gewenste veranderrichting van de bestuurscultuur te bepalen. Daarvoor zijn de opvattingen van politiek, bestuur en organisatie helder genoeg. Evenmin om een gewenste stijl van besturen ten voorbeeld te stellen. Dat doet afbreuk aan de eigenheid van de opgave waar Almelo voor staat. Om te kunnen plaatsen voor welke opgave de gemeente Almelo staat, kunnen andere steden wel fungeren als referentie. Zo’n vergelijk levert de volgende drie lessen op[5]:

De blik naar buiten maakt ook zichtbaar dat diverse gemeenten worstelen met hun bestuurscultuur. Onderlinge verhoudingen, tussen politiek, bestuur en organisatie, zijn steeds onderwerp van debat. Daarin is Almelo niet uniek. Het gras is wellicht niet groener bij de buren, dat doet niets af aan de opgave regelmatig te maaien.  

5.4       Herkenning en bevestiging 

Naast ontkenning en aarzeling, was er ook herkenning en bevestiging. Deze bevestiging had in ieder geval betrekking op de volgende vier elementen:

6          Aanbevelingen 

6.1              Centrale opgaven 

Centraal in onze aanbevelingen staat het vermogen van het bestuur van Almelo om begrip en draagvlak te verwerven voor de keuzes van de gemeente. Daarvoor zijn de volgende vier elementen van belang voor de belangrijkste dragers van de bestuurscultuur: 

1.      Besturingsopgaven: Een gezonde lokale bestuurscultuur staat of valt bij het vermogen om als gemeente de juiste opgave te formuleren en het doen en laten van de gemeente geloofwaardig aan die opgave te verbinden. De gemeente Almelo staat voor een forse maatschappelijke opgave. Het thema ‘Stad in balans’ vormt hiervoor een aansprekende paraplu voor de gemeente Almelo. Diverse partners van de gemeente herkennen zich in deze opgave. De praktische vertaling naar het doen en laten van de gemeente is echter vaak niet duidelijk voor de partners in de stad. 

2.      De samenleving als partner in deze besturingsopgave: Ieder heeft zijn eigen rol in het realiseren van de besturingsopgave. Tegelijkertijd is het van belang om partijen in de stad, sterker dan nu, te beschouwen als partners in de realisatie van deze opgave. Dat stelt hoge eisen aan de relaties binnen de stad. Wij noemen hier de drie belangrijkste eisen:

·         Verleiden: de partners in de stad zien een duidelijke meerwaarde in de samenwerking met de gemeente en zijn gemotiveerd om een actieve bijdrage te leveren aan de besturingsopgave voor Almelo;

·         Verhelderen: de meeste partners van de gemeente werken in verschillende hoedanigheden samen met de gemeente Almelo. Soms zijn zij opdrachtnemer, dan weer vergunningsplichtig en een derde keer zijn zij meedenkers. Voor de samenwerking is het van groot belang dat deze ‘petten’ steeds worden verhelderd. Anders ligt het gevaar op de loer dat er een schijn van belangenverstrengeling ontstaat, of - als de cultuur omslaat in de formele richting - er krampachtig en contraproductief afstand wordt bewaard. Ook hiervan zijn wij voorbeelden tegengekomen;

·         Verbinden: hiermee bedoelen wij het vormgeven van betrouwbare verbindingen tussen overheid en samenleving. De betrouwbaarheid wordt verhoogd als de juiste afstand in acht wordt genomen. Daarnaast wordt de betrouwbaarheid verhoogd als de verbinding voor een langere termijn wordt aangegaan en afspraken worden gemaakt (en nagekomen) over het onderhouden van de relatie.  

3.      Transparantie: Onder transparantie verstaan wij het antwoord op de vraag ‘ben ik te volgen?’. Inhoudelijk betekent dit dat burgers de keuzes van de gemeente kunnen toetsen aan een heldere motivatie. Procedureel betekent dit dat samengewerkt wordt op basis van afspraken en deze afspraken worden nagekomen. In de ‘relatiesfeer’ betekent dit dat de samenwerkingsverbanden helder zijn in opzet, in doelstelling en in aard van de samenwerking. Daarbij moet de zelfstandige positie van de samenwerkingspartners in acht worden genomen en gerespecteerd.  

4.      ‘De’ gemeente als gezaghebbende afzender: Hieronder volgen aanbevelingen aan drie onderscheiden dragers van de bestuurscultuur in Almelo: de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Veel burgers van Almelo maken dit onderscheid niet. Voor hen is er alleen ‘de gemeente’. De verhoudingen tussen de drie geledingen onderling heeft invloed op het gezag van de gemeente als geheel. Deze onderlinge verhoudingen zijn vatbaar voor verbeteringen. Om deze verbeteringen handen en voeten te geven, hebben wij de volgende drie aanbevelingen:

·         Ieder zijn vak, ieder zijn rol: Raad, college en organisatie werken in elkaars verlengde, maar hebben ieder ook een eigenstandige verantwoordelijkheid. De verhoudingen zijn gebaat bij het respecteren van die eigenstandigheid. Geef elkaar ruimte en vertrouwen om die eigenstandige rol te vervullen;

·         Maak concrete afspraken en spreek elkaar daarop aan: de drie geledingen moeten elkaar scherp houden. Daarvoor is het noodzakelijk dat er heldere afspraken worden gemaakt waar je elkaar aan kan houden. Deze afspraken winnen aan kracht als zij zijn verbonden met de ambities van de gemeente Almelo;

·         Wees realistisch in toezeggingen: Almelo is ambitieus, maar niet alles is mogelijk en zeker niet alles tegelijkertijd. Wie de verslagen van de raadsvergaderingen uit de afgelopen periode erop naslaat, ziet dat door tal van omstandigheden terug moet worden gekomen op gedane toezeggingen. Het zou goed zijn om vaker aan de voorkant vast te stellen wat haalbaar is en er daarbij vanuit te gaan dat de omstandigheden niet altijd meewerken.  

6.2       Aanbeveling aan de raad 

Bij het doorzetten van de gewenste beweging in de bestuurscultuur van Almelo heeft de raad een bijzondere rol. De raad was, samen met het college, opdrachtgever voor de quick scan naar de bestuurscultuur. Naar ons idee kan de gemeenteraad de ontwikkeling van de bestuurscultuur ondersteunen door het college scherp te houden op de realisatie van de besturingsopgave van de gemeente. Dit heeft zowel gevolgen voor de verbinding met de stad, met het college en met de organisatie.

6.3       Aanbevelingen aan het college 

Het college is in de ogen van de strategische partners van de gemeente een dominante partij in de samenwerking. In deze constatering schuilt zowel een kracht als een kwetsbaarheid. De kracht is dat het college als geen ander binnen Almelo in staat is om de besturingsopgave van de stad handen en voeten te geven. De kwetsbaarheid is dat deze dominantie leidt tot verhoudingen waarin het bestuur te weinig wordt aangesproken en waarbinnen het zelfreinigend vermogen geringer wordt, doordat andere spelers de confrontatie met het bestuur uit de weg gaan. Vanuit deze constatering hebben wij vier aanbevelingen aan het college:

6.4       Aanbevelingen aan de ambtelijke organisatie 

De ambtelijke organisatie is gebaat bij een strakkere organisatie van de primaire processen (beleid maken, diensten verlenen, handhaving, uitvoering). Zij kan daarbij in de volgende opzichten een rol van betekenis vervullen voor de bestuurscultuur van Almelo:

7          Tot slot  

Respondent: Zo, dus u gaat hier een rapportje over schrijven. Nou, u bent niet de eerste hoor.

Respondent: Hoeveel onderzoeken lopen er nu precies? (…) Ja, dan weet je het wel.  

Zowel de aanleiding als vraag naar een onderzoek naar bestuurscultuur is bijzonder. Ook de inbedding, samen met een traject rond integriteit en communicatie, geeft een goede indicatie van een opgave met een uitzonderlijke reikwijdte. De bereidheid van de deelnemers aan de focusgesprekken, van de respondenten in het stakeholdersonderzoek en van de stadsdeelcoördinatoren voor de Beeldenstorm is groot.

Tegelijkertijd is er ook scepsis. Deels is deze ingegeven door de timing, de zomer voor de verkiezingen en het vertrek van de burgemeester. Deels is deze ingegeven door de ervaring dat de gemeente vaak wel met overgave inzet, maar niet altijd met diezelfde overgave doorzet.

Het zou mooi zijn als de bereidheid wordt gehonoreerd en de scepsis wordt gelogenstraft. Dat zou kunnen als politiek, bestuur en organisatie de handen ineenslaan en gezamenlijk bepalen hoe zij de komende periode de beweging die zij hebben ingezet doorzetten.
Bijlage 1: Lijst van respondenten

 

 

Voorbereidende interne gesprekken

De heer M. Knip, burgemeester

Mevrouw M. Kuik, wethouder

De heer H. Schrotenboer, voorzitter ondernemingsraad

Mevrouw E. Luttikholt, griffie

Het seniorenconvent

De heer G. de Haan, gemeentesecretaris

De heer R. van Geffen, directeur bedrijfsvoering

 

Stakeholdergesprekken strategische partners

Klantenraad Almelo centraal: de heren A. Hempenius en J. Israel

Scoop Welzijn, mevrouw A. Engels

Sportraad, de heer J. Andela

Wijkplatform Almelo Centrum de heer H. Lucassen en W. van Es.

ROC, de heer J. van ’t Schilt

MKB Almelo, de heer R. Kroon

KHN Afdeling Almelo, de heer M. Bout

Platform Turkse Verenigingen, de heren N. Sejat en Ilhan.

Energiek Almelo, de heer M. Ent

Zorgaccent en Thuiszorg noord-west Twente, mevrouw B. Eggink

Quo vadis, de heer W. Tutupoly

Sint Joseph, de heer J. Kamst, directeur bestuurder

Beter Wonen, de heer P. van der Hout, directeur-bestuurder

SOBA, de heer H. Asbroek

CVAH, de heer Boomkamp

IKT, de heer Bagerman

OPOA, de heer H. Gerrichhausen

 

Gesprekken met focusgroepen

13 mei Directieteam en afdelingshoofden

26 mei College van Burgemeester en Wethouders

9 juni   Gemeenteraad

 Bijlage 2: DVD Beeldenstorm


[1]Bovens, M., M. Noordegraaf, G. Pikker, J. Vermeulen, K. van Lierop (2006), Culturen rond besturen: bestuurskracht en bestuurscultuur in gedualiseerde gemeenten (Vierde jaarbericht van de Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie), Den Haag: SDU.

[2] Het vastlopen van verbeterplannen is veelvuldig onderzocht en gedocumenteerd. Voor de Nederlandse context vooral door J.J. Boonstra, bijvoorbeeld in zijn oratie ‘Lopen over Water’ (Vossiuspers AUP, Amsterdam, 2000)

[3] Zie ook: Boogers, M. et al. (2002), Stadsbespiegelingen: ervaringen en observaties uit het stedennetwerk. Tilburg: Stedennetwerk wijkgericht werken en bestuurlijke innovatie. Het stedennetwerk bestond uit diverse steden  en verbond onderzoek naar wijkgericht werken met interventies in het lokale bestuur.

[4] Nieuwjaarsrede gemeentesecretaris Gerald de Haan, januari 2009.

[5] Noordegraaf Mirko (et al): Culturen sturen De werking en beïnvloeding van bestuursculturen in lokaal bestuur Utrecht 2008.

[6] Tops Pieter: Regimeverandering in Rotterdam Hoe een stadsbestuur zichzelf uitvond, Amsterdam 2007. 

 

 

HomeTerug