JEE

        DURA  LEX

       JURIDISCH ADMINISTRATIEF RECHT

Artikel 2.1.2.2 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen

 

 

 

 

 


1.
  Degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden,
     moet daarvan voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat
     de betoging zal worden gehouden, schriftelijk kennis geven aan de burgemeester,
     met inachtneming van wat in artikel 2.1.2.4, eerste lid, hierover is bepaald.

      2.  Onder openbare plaats wordt verstaan: een plaats als bedoeld in artikel 1, eerste
     lid, juncto tweede lid, van de Wet openbare manifestaties.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Toelichting

Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM).

In artikel 1 van de Wet openbare manifestaties wordt in het eerste lid “openbare plaats” gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (godsdienstvrijheid).
Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen.
De meeste APV’s kennen alleen een kennisgevingeis voor betogingen. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven.
In verband hiermee hebben ook de artikelen 2.1.2.3 e.v. alleen betrekking op betogingen. De artikelen 2.1.2.3 en 2.1.2.5 kunnen naar behoefte worden uitgebreid tot samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, tot vergaderingen en tot ‘processies’.  

Uitgangspunten Wet openbare manifestaties

De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voorzover die op openbare plaatsen gehouden worden.
De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht daartoe geen behoefte aanwezig.
Overigens genieten deze individuele uitingen wel de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 kent een expliciet verbod van voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen al dan niet godsdienstig of levensbeschouwelijk geïnspireerd. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag eveneens niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. Van een collectieve uiting kan ten slotte volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8).
De wetgever heeft de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten opgedragen. Argumenten hiervoor zijn: de regeling van onder andere de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde. De gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan.
De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan gemeenteraden en burgemeesters toekent (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 5/6):

     -         de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen
         en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen.
         De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is
         een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke
         voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden;
-        de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen;
-       de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen.

Een aantal onderwerpen is daarentegen geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. Motivering hiervoor is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en anderzijds rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 6):
-
          het aanwijzen van de gronden waarop beperking van de onderhavige grondrechten
           door gemeentelijke organen is toegestaan (artikelen 2 en 8 WOM);
-
          een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder
           genoemde activiteiten zullen worden gedaan (artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5,
           derde lid);
-
          de bescherming van het functioneren van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde
           andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voorzover
           deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van
           wanordelijkheden’ (artikel 9 WOM);
-
          de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de WOM gegeven normen
           (artikel 11 WOM) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde
           openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143-146 Wetboek van Strafrecht,
           onder artikel 11 WOM);
-
          de bescherming van de zondagsrust, voorzover deze bescherming verder dient te
           reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (wijziging van de
           artikelen 3, 5 en 5a en 8 Zondagswet, onder artikel III WOM).

 Voor op vooraf bepaalbare tijdstippen regelmatig terugkerende samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen, uitgaande van een kerkgenootschap en zelfstandig onderdeel daarvan of een genootschap op geestelijke grondslag is, gelet op artikel 3, derde lid, WOM een eenmalige kennisgeving voldoende. De gemeenteraad heeft derhalve twee mogelijkheden; deze ‘processies’ ongeregeld laten of een eenmalige kennisgeving voorschrijven.

Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist.

Openbare en andere dan openbare plaatsen

De reden om twee verschillende regimes in de WOM op te nemen voor openbare en andere dan openbare plaatsen is gelegen in de omstandigheid dat, volgens de wetgever, de noodzaak tot regulering van manifestaties op andere dan openbare plaatsen niet zozeer aanwezig is. Een terughoudende meer repressieve opstelling van de overheid is op zijn plaats. Anderzijds noopt de redactie van artikel 6 Grondwet tot dit onderscheid. Delegatie van de beperkingsbevoegdheid heeft de grondwetgever uitsluitend mogelijk gemaakt ten aanzien van belijdenis van godsdienst of levensovertuiging ‘buiten gebouwen en besloten plaatsen’. De regering geeft de voorkeur aan een functionele omschrijving bij de afbakening van het begrip openbare plaats, niet- openbare plaats of besloten plaats, waarin bestemming dan wel de wijze van gebruik van een plaats bepalend is en niet een enkel uiterlijk kenteken, zoals het al dan niet afgescheiden zijn van de plaats (TK 1985-1986, 19 427, nr.3, p. 16).

Wat is nu de betekenis van de begrippen ‘openbare en andere dan openbare plaatsen’?

Artikel 1, eerste lid, WOM bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria.

Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen ‘dat in beginsel eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats ‘open staat’ betekent voorts dat geen beletsel in de vorm van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats’.

Op grond hiervan kunnen bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken niet als ‘openbare plaatsen’ worden aangemerkt. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip ‘openbare plaats’.

Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. ‘De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt’, aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16).

Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en de voor eenieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen.
 Omdat de definitie van het begrip ‘openbare plaats’ ook een aantal ‘besloten plaatsen’ als bedoeld in artikel 6, tweede lid, Grondwet kan omvatten, is in artikel 1, tweede lid, WOM expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 11-13, en nr. 6).

 Betoging

Het begrip ‘betoging’ behoeft enige nadere toelichting. Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan van een betoging worden gesproken als:

–          een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en

–          de groep er op uit is een mening uit te dragen.

De memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (TK 1986-1987, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan geschieden door middel van een optocht (HR 30-05-1967, NJ 1968, 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen ‘menigte’ nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11-05- 1976, NJ 1976, 540). In de memorie van antwoord wordt aangegeven dat bij deelneming van twee personen reeds sprake kan zijn van een collectieve uiting.

Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 Grondwet is ‘betoging’ omschreven als ‘het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied’.

Slechts een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Indien onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht (TK 1975-1976, 13872, nr. 4, p. 95-96). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip ‘betoging’ meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen (TK 1976-1977, 13872, nr. 7, p. 33).

Ontbreekt aan een optocht primair het karakter van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, dan is er geen sprake van een manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 8). Overigens kan een dergelijke optocht, indien het opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen.

 Onwettig en intolerant gedrag tegenover een betoging

Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden.

 Klokgelui en oproepen tot gebed

Artikel 10 WOM wil buiten twijfel stellen de bevoegdheid zoals voorheen neergelegd in de Wet op de kerkgenootschappen om klokken te luiden en het oproepen tot gebed vanaf moskeeën.
In een brief aan de Tweede Kamer heeft de minister van binnenlandse zaken de verhouding tussen artikel 10 WOM en artikel 6 Grondwet nader uiteengezet (TK 1987-1988, 19 427, nr. 21).
Artikel 10 WOM stelt verder dat de gemeenteraad bevoegd is terzake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau.
De strekking van artikel 10 WOM is niet om een beperkingsbevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om, de bevoegdheid tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van gemeentebesturen om in het kader van de beperking van geluidsoverlast regelend ten aanzien van deze activiteit te mogen optreden onverlet te laten.
Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed in het kader van geluidsoverlast beperken zijn dus geen medebewind, maar autonome bepalingen.
Artikel 10 WOM houdt niet meer in dan een erkenning van de oneigenlijke aanvullende bevoegdheid.
Dit betekent dat de gemeenten, om te voldoen aan het gestelde in artikel 10 WOM, hun strafbepalingen veelal niet zullen behoeven aan te passen. De geluidhinderbepalingen bieden daarvoor reeds voldoende soelaas. Artikel 4.1.5, Overige geluidhinder, is o.a. op excessief klokgelui van toepassing.

 Gemeentelijke bevoegdheden

Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van stoornis van de openbare orde dan wel wanneer er daadwerkelijk sprake is van ernstige stoornis van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. De vraag rijst of de burgemeester met behulp van deze noodbevoegdheden grondrechten, zoals in dit geval het betogingsrecht, mag beperken.
De regering heeft tijdens de behandeling van de herziene Grondwet namelijk gesteld dat de clausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ inhoudt dat alleen de formele wetgever zonder delegatiemogelijkheid bevoegd is tot het beperken van grondrechten en dat de formele wet zelf de omvang van de grondrechtbepaling moet aangeven. In artikel 175 Gemeentewet is thans expliciet opgenomen dat de burgemeester bij het geven van noodbevelen kan afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften.
et verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176 Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening. Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich in als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is ‘dus de wet (in formele zin), die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt’, HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV).
Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester derhalve bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Op de strekking en reikwijdte van artikel 175 en 176 Gemeentewet is tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur uitgebreid ingegaan. Door de staatssecretaris is tijdens de mondelinge behandeling van dit wetsontwerp in de Eerste Kamer opgemerkt: ‘De gevallen waarin de noodbevoegdheden van de burgemeester kunnen worden toegepast, staan in een logisch verband met de gronden krachtens welke grondrechten als hier aan de orde mogen worden beperkt. De burgemeester heeft dus in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, grondwettelijk de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.’
Verder wordt aangegeven dat ook uit de toepassingshistorie van de artikelen 219 en 220 van de oude gemeentewet volgt dat de noodbevoegdheden passen in het kader van de beperkingsregelingen van grondrechten.